In un breve articolo di alcune settimane fa avevamo annunciato l’emanazione della Strategia nazionale in materia di salute e sicurezza 2026-2030, condivisa dalle istituzioni nazionali e regionali nell’ambito del Comitato di cui all’art. 5 del D.Lgs. 81/2008[1]. Lo avevamo definito un documento storico: sia per i contenuti di merito, sia perché recupera un ritardo di circa vent’anni rispetto alle Strategie comunitarie.
La Strategia nazionale in materia di salute e sicurezza 2026-2030 tocca moltissimi argomenti: informazioni, obiettivi e azioni distribuiti in 5 Assi strategici.
Riportiamo qui l’indice dei contenuti e commentiamo alcuni degli aspetti più significativi del documento. Per la lettura ragionata dell’indice, invece, rinviamo al sito della Consulta interassociativa italiana della prevenzione (Ciip).
Il documento si apre con un’analisi del contesto nazionale, sia per quanto riguarda i dati relativi alle condizioni di lavoro (mercato del lavoro, infortuni, malattie professionali) – alla cui lettura rinviamo nel testo allegato – sia attraverso la descrizione dell’assetto istituzionale, con riferimento ai principali provvedimenti legislativi, storici e recenti, che lo hanno definito. Viene richiamata una struttura tripartita, facendo riferimento al Comitato per l’indirizzo già citato, alla Commissione consultiva e ai Comitati di coordinamento regionali e provinciali.
In questo quadro emerge un rilevante punto di criticità, legato alle disfunzioni, ormai più che decennali, della Commissione consultiva, unico ambito dell’assetto istituzionale nazionale in cui, come più volte ricordato, sono presenti i rappresentanti delle parti sociali (organizzazioni sindacali e associazioni datoriali delle diverse dimensioni e caratteristiche di impresa). La Strategia avrebbe dovuto affrontare tale situazione di stallo con un impegno esplicito volto a rafforzarne il ruolo e la funzionalità. Il semplice richiamo alla Commissione non appare sufficiente e non garantisce una ripresa significativa e coerente con la sua storia, almeno con quella degli anni Novanta, anche alla luce dei comportamenti assenteisti delle diverse amministrazioni succedutesi nell’ultimo decennio e oltre.
Queste criticità si riflettono immediatamente in quello che, nella presentazione degli assi strategici, viene definito un “approccio integrato e partecipato che coinvolga in maniera proattiva le figure della prevenzione e rafforzi il ruolo strategico della pariteticità e della bilateralità per la realizzazione di un efficace livello di tutela della SSL”. Il tema del dialogo sociale viene ripreso più avanti nell’Asse strategico 2, dove, nell’Obiettivo 2.3 “Valorizzare e rafforzare il ruolo del dialogo sociale”, la Commissione di cui all’articolo 6 è esplicitamente richiamata. Se in questo passaggio è presente un riferimento implicito alla sua inoperatività, considerando la gravità e la durata di tale condizione, la critica avrebbe potuto essere più incisiva e, soprattutto, accompagnata da un impegno altrettanto deciso per il ripristino della sua piena funzionalità. Resta comunque l’auspicio che ciò possa avvenire e che tale auspicio si traduca in un impegno concreto.
Obiettivo 2.3. Valorizzare e rafforzare il ruolo del dialogo sociale
Azioni:
- a) Favorire il dialogo sociale potenziando gli strumenti già in essere, come ad esempio l’art. 6 del D.lgs. 81/2008.
- b) Rafforzare e ottimizzare il dialogo sociale al fine di individuare percorsi e azioni congiunti e concordati e migliorare quelli esistenti.
- c) Valorizzare ulteriormente il sistema di prevenzione aziendale di cui al D.lgs. 81/2008 che ha creato una struttura di risorse umane che favorisce l’implementazione dell’approccio integrato e partecipato alla tutela della SSL per affrontare le nuove sfide del mondo del lavoro.
I cinque Assi strategici
Asse Strategico 1: Affrontare i cambiamenti del mondo del lavoro
- Obiettivo 1.1. Anticipare e gestire i rischi nuovi ed emergenti
- Obiettivo 1.2. Fronteggiare i rischi tradizionali
- Obiettivo 1.3. Introdurre strategie, strumenti e tecnologie innovative per la prevenzione e la vigilanza a tutela delle situazioni di vulnerabilità
Asse Strategico 2: Rafforzare e incrementare la resilienza del sistema istituzionale
- Obiettivo 2.1. Miglioramento, anche attraverso la condivisione dei dati, della conoscenza dei fenomeni di salute e sicurezza legati all’attività lavorativa, degli eventi dannosi (infortuni nei luoghi di lavoro, in itinere, malattie professionali), cause e modalità di accadimento
- Obiettivo 2.2. Coordinamento delle attività di vigilanza
- Obiettivo 2.3. Valorizzare e rafforzare il ruolo del dialogo sociale
Asse Strategico 3: Potenziare l’efficacia delle tutele
- Obiettivo 3.1. Rafforzamento del ruolo del servizio pubblico, attraverso il potenziamento operativo dei Servizi per la tutela della Salute e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro delle ASL
- Obiettivo 3.2. Razionalizzazione degli interventi di prevenzione, al fine di programmare un utilizzo efficace, efficiente e appropriato delle risorse umane, strumentali e finanziarie previste e impiegate a legislazione vigente
- Obiettivo 3.3. Rafforzamento dell’attività di vigilanza orientandola in modo da favorire l’approccio Vision Zero
- Obiettivo 3.4. Programmazione della vigilanza secondo criteri che ne incrementino l’efficacia
Asse Strategico 4: Supportare le micro, piccole e medie imprese
- Obiettivo 4.1. Fornire sostegno e assistenza alle imprese, ai lavoratori ed alle loro rappresentanze
- Obiettivo 4.2. Sensibilizzare le MPMI sulla rilevanza della cultura della prevenzione come opportunità di crescita e sviluppo
Asse Strategico 5: Diffondere la cultura della prevenzione
- Obiettivo 5.1. Implementare la promozione e la divulgazione della cultura della SSL nei percorsi formativi scolastici e universitari
- Obiettivo 5.2. Prevenire degli illeciti attraverso iniziative di promozione dell’approccio Vision Zero e di sensibilizzazione di tutti gli stakeholders
La Strategia presenta elementi di interesse, ma anche aspetti di genericità e, soprattutto, proposte che non sembrano configurare un impegno vincolante, quanto piuttosto un auspicio. Con riferimento, ad esempio, all’Asse strategico 1 – Obiettivo 1 “Anticipare e gestire i rischi nuovi ed emergenti”, pur riconoscendo che, rispetto alle tecnologie e ai materiali utilizzati, spesso “le ripercussioni sulla salute e sicurezza del lavoratore sono ancora da indagare”, l’impostazione resta quella ormai adottata a livello comunitario nei confronti delle TIC[2] e delle tecnologie emergenti. In tale prospettiva, il principio di precauzione risulta di fatto accantonato e l’individuazione dei rischi viene affidata prevalentemente al controllo successivo all’esposizione.
Per quanto riguarda invece l’Obiettivo 1.2 “Fronteggiare i rischi tradizionali”, la Strategia recepisce e propone strumenti consolidati nella gestione e prevenzione dei rischi: dallo “studio dei near miss”, all’impegno a implementare “i Piani nazionali edilizia e agricoltura e quelli per la prevenzione dell’esposizione a cancerogeni professionali e sostanze tossiche per la riproduzione, stress lavoro-correlato e patologie muscolo-scheletriche, previsti dal Pnp”, fino all’approfondimento “dell’analisi degli eventi infortunistici per comprendere nel dettaglio le criticità e indirizzare in maniera più specifica l’attività di sostegno economico, ricerca, informazione, formazione e addestramento, nonché assistenza mediante i Piani Mirati di Prevenzione”.
Con riferimento all’Asse strategico 2, “Rafforzare e incrementare la resilienza del sistema istituzionale”, la Strategia, nel definire il significato di resilienza per un’organizzazione, riconosce l’efficacia degli strumenti informativi più avanzati adottati dal sistema istituzionale, quali componenti attive del Sistema informativo nazionale. In questo quadro viene richiamata l’esigenza di assicurare “l’operatività del Sinp attraverso la gestione integrata dei servizi integrati denominati Flussi informativi, Registro delle esposizioni e Registro infortuni, dei Repertori nazionali infortuni mortali e gravi (Infor.mo) e malattie professionali (Mal.prof), dei dati e informazioni raccolti dagli Organi di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro, ma anche del sistema di sorveglianza dei dati sulle esposizioni professionali degli ambulatori di medicina del lavoro Malattie e rischi emergenti sul Lavoro (Marel) e del Sistema di monitoraggio dei fattori di rischio lavorativo attraverso l’attività di vigilanza Pre.Vi.S., previa valutazione d’impatto sulla protezione dei dati (Dpia).”
Resilienza
“Capacità di un’organizzazione di rispondere agli eventi, di monitorare quello che accade, di saper prevedere rischi e opportunità e, infine, di imparare dall’esperienza passata” (Eu Osha, 2011).
“L’organizzazione resiliente”, si specifica “deve essere capace di addestrare i propri membri a prevenire i rischi e anticipare i possibili incidenti. Per stimolare la resilienza, nel contesto dalla Ssl, come in altri contesti, è necessaria la libera circolazione delle informazioni, favorendo la ricerca delle cause sistemiche dei problemi che, promuovendo un circolo virtuoso di segnalazione e risoluzione delle potenziali minacce alla salute e sicurezza, sia in grado di portare ad un apprendimento dell’organizzazione. Di particolare rilievo risultano i temi affrontati nell’Asse strategico 3 – Potenziare l’efficacia delle tutele, dove, senza ricorrere a riflessioni generiche, l’analisi si concentra sugli elementi strutturali del problema, riconoscendo che per “garantire il potenziamento delle tutele non si può prescindere dalla disponibilità di una massa critica di personale numericamente adeguato e con competenze multidisciplinari, anche in considerazione dell’ampio spettro di rischi sia tradizionali che emergenti presenti nei diversi contesti lavorativi”.
Viene quindi richiamata non solo la necessità di un rafforzamento delle risorse umane, ma anche quella di assicurare competenze multidisciplinari, sia nei Dipartimenti di prevenzione delle ASL sia presso l’Ispettorato e l’INAIL, le cui funzioni sono chiamate a essere svolte non esclusivamente nell’ambito della vigilanza e del controllo, ma anche in quello dell’assistenza. Su questo versante la Strategia supera il piano della mera enunciazione e mostra una capacità di individuare con chiarezza temi e obiettivi.
Al riguardo l’Inl ha investito in un rafforzamento del servizio attraverso l’attivazione di procedure concorsuali per il reclutamento di personale, a tempo indeterminato, preposto alle verifiche in materia di salute e sicurezza.
Per quanto concerne il Servizio sanitario nazionale (SSN), premesso che attualmente i vincoli amministrativi entro cui si colloca la spesa sanitaria in prevenzione sono fissati nel 5% del Fondo sanitario nazionale, viene sottolineato come la prevenzione debba essere considerata un investimento e, come tale, valutata anche nella definizione delle risorse. Strumento fondante della strategia per la tutela della salute e sicurezza negli ambienti di lavoro è pertanto il rilancio del capitale umano nell’area della prevenzione del SSN (e più in generale in sanità), attraverso il potenziamento dei servizi che la realizzano: investire sul personale sanitario[3], programmare adeguatamente il fabbisogno dei professionisti, riformare i processi formativi, valutare e valorizzare le competenze secondo un approccio multiprofessionale sono indicati come passaggi urgenti. Allo stato attuale, sulla base sia della media stimata mediante l’applicazione di diversi algoritmi parametrati sul numero di occupati (fonte Istat), sia della rilevazione effettuata da Agenas nel 2021, tenendo conto anche della mappatura realizzata nel 2023 nell’ambito dei lavori del Comitato ex art. 5, si ritiene che la dotazione organica dei Servizi di prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro delle ASL, con approccio e competenze multidisciplinari, dovrebbe attestarsi su 34 operatori a tempo indeterminato ogni 100.000 occupati.
Ancora più esplicito, sullo stesso tema, risulta l’Obiettivo 3.1, relativo al rafforzamento del ruolo del servizio pubblico attraverso il potenziamento operativo dei Servizi per la tutela della salute e sicurezza negli ambienti di lavoro delle ASL. Tra le azioni previste viene indicato:
a) Potenziare i Servizi di Prevenzione e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro delle Asl (Psal/Presal), per garantire l’erogazione dei Lea, in base alle esigenze territoriali degli organi con attività di controllo, nell’accezione più ampia del termine, come desunte dall’analisi di contesto in termini epidemiologici e socioeconomici.
Desta invece sorpresa che l’Obiettivo 3.4, relativo alla programmazione della vigilanza secondo criteri che ne incrementino l’efficacia, pur prevedendo numerose azioni, non prenda in considerazione né richiami il ruolo svolto dai Piani mirati di prevenzione a livello territoriale. Tali strumenti hanno dimostrato la capacità di coniugare vigilanza e supporto, attraverso il coinvolgimento pieno delle parti sociali non solo nella fase conclusiva, ma lungo l’intero percorso, offrendo strumenti di valutazione dei rischi calibrati su specifici settori e contesti territoriali.
Il successivo Asse strategico 4 – Supportare le micro, piccole e medie imprese riprende il tema del supporto e, nell’Obiettivo 4.1 “Fornire sostegno e assistenza alle imprese, ai lavoratori ed alle loro rappresentanze”, fa esplicito riferimento ai Piani mirati di prevenzione, prevedendo un’azione finalizzata a: “Produrre e diffondere documenti di indirizzo regionali e dei manuali di buone pratiche relativi a Piani Mirati di Prevenzione attuati nell’ambito del Piano Nazionale della Prevenzione e realizzare relativi percorsi formativi.”
I Piani mirati di prevenzione vengono quindi richiamati, ma limitatamente alla produzione di manuali, mentre non viene valorizzato il lavoro preparatorio svolto a livello territoriale, che coinvolge istituzioni, parti sociali e, in modo diretto, aziende, datori di lavoro, RLS e lavoratori.
Infine, appare riduttiva la definizione delle attività di monitoraggio, che si limita all’istituzione di un incontro annuale del Comitato ex art. 5, indicato come “quale sede privilegiata di confronto operativo e strategico”, prevedendo il coinvolgimento, apparentemente in forma consultiva, anche delle parti sociali che, come già evidenziato, non fanno parte di tale Comitato.
In tale consesso, tutti gli attori coinvolti nell’implementazione pratica— inclusi i Ministeri competenti, le Regioni, l’INL, l’INAIL e le Parti Sociali — saranno chiamati a relazionare puntualmente sul proprio operato e sullo stato di avanzamento di applicazione della strategia.
Un confronto con una cadenza così dilatata può risultare utile per un bilancio complessivo delle attività svolte nell’anno, ma non consente un monitoraggio continuo e puntuale dell’andamento dei lavori a livello nazionale. Diverse sono, peraltro, le condizioni operative a livello territoriale, anche in relazione alle attività svolte dai Comitati ex art. 7[4]. Una scelta organizzativa che solleva interrogativi sull’efficacia complessiva delle funzioni di coordinamento, indirizzo e verifica esercitate a livello nazionale.
NOTE
[1] Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionali delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
[2] Tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
[3] Mentre altrove si parla di multidisciplinarietà non si capisce perché qui si parli solo di personale sanitario, forse una svista? O per ossequio al padrone di casa (Ministero della salute)?
[4] I Comitati Regionali di Coordinamento (CRC) e gli organismi provinciali, coordinano ASL e Ispettorati del Lavoro. Al suo interno vi sono rappresentanti delle Regioni/Province Autonome, dell’INPS, dell’INAIL, dei Ministeri del Lavoro e della Salute, e delle parti sociali e altri enti.